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Boletín ASOCEAN   (No. 21 :: JUNIO 2012)

Jazmin

Colaboración de Jazmín Barajas Santinelli   [email]

Jazmín Barajas Santinelli obtuvo el título de Oceanólogo y la Maestría en Oceanografía Costera por la Facultad de Ciencias Marinas de la UABC. Cuenta también con la Maestría en Soluciones Sistémicas Sociales y ha cursado diversos diplomados en técnica legislativa, derecho constitucional, derecho ambiental, y derechos humanos. Actualmente cursa el Doctorado en Derecho. Ha participado en la elaboración de leyes como la de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados y la General de Pesca y Acuacultura Sustentables, además que ha colaborado en la modificación de otras como la Ley de Aguas Nacionales, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y el Código Penal Federal. Colaboró con la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) en la elaboración de la propuesta de reglamento de la Ley de Pesca vigente. También ha participado en la elaboración y revisión de diversas normas oficiales mexicanas y ha participado en la edición y publicación de cinco libros sobre el tema pesquero y acuícola, dos de ellos como autora.

La importancia de la legislación en materia de costas y mares.

Este artículo es una version previa del publicado en la revista "Cámara"
[Número 16 / Año 2 / Agosto 2012] de la Cámara de Diputados del H.
Congreso de la Unión, en coautoría con la Lic. Verónica Lira López.

Antecedentes.

México posee una gran riqueza natural en sus zonas costeras y oceánicas, lo que la convierte en un país primordialmente marítimo, puesto que la extensión de su Zona Económica Exclusiva es significativamente mayor a la territorial. Cuenta con 17 estados costeros; 167 municipios con frente litoral; 35,626 localidades costeras y una Zona Económica Exclusiva de 2,946,825 km2, además de 130 lagunas costeras (INE, 2000).

La zona costera, es reconocida como uno de los más importantes elementos de la biosfera con una amplia diversidad de ambientes y recursos (Botello, A.V., et al., 2010). Es considerada como un área estratégica, desde el ámbito económico, social y ambiental; concentra recursos importantes para el desarrollo nacional: casi un 80% de la precipitación pluvial y un altísimo porcentaje de las reservas y de la producción energética (Casco, 2004) [NOTA 1]. Su gestión debe abordarse integralmente como un tema de seguridad nacional, que incluya los riesgos naturales y la vulnerabilidad de la población e infraestructura, así como de autosuficiencia alimentaria, manejo hídrico, soberanía, entre otros.

En cuanto a las actividades económicas se destaca: extracción de petróleo, turismo, pesca, acuacultura, y son consideradas como primordiales para el óptimo desarrollo del país, aunque también encontramos desarrollos habitacionales y de esparcimiento.

En el caso de la actividad petrolera, sobra decir la importancia que reviste, cuando 3 de cada 10 pesos que la nación destina a su gasto provienen de esta actividad, lo que la convierte en el mayor contribuyente fiscal del país y la principal empresa de México y de América Latina. Durante 2009, PEMEX reportó un rendimiento de operación de 428 mil 277 millones de pesos, registrando ventas en el país por 596 mil 370 millones de pesos y los ingresos por exportaciones se ubicaron en 488 mil 260 millones de pesos.

En cuanto a la actividad turística, [cabe destacar que] es una de las principales actividades económicas del país y le representa ingresos importantes siendo su principal destino las zonas de playa, lo que se traduce en ser el atractivo turístico más importante de México.

Durante 2007, la Secretaría de Turismo reportó ingresos por 12,900 millones de dólares [por este concepto] incrementándose en 6% con respecto a 2006, año en que México obtuvo el octavo lugar en el ranking mundial de turismo con 21.4 millones de llegadas internacionales. Cabe destacar que esta actividad es la tercera en importancia en cuanto a la recepción de divisas (por debajo del petróleo y las remesas).

Referente a la actividad pesquera, el Anuario Estadístico de Pesca 2008, señala que en el ámbito internacional, la producción de México ocupa el décimo quinto lugar, con un volumen de 1,618 miles de toneladas (MT), de las cuales se exportan 184 MT con un valor de 762 millones de dólares y se importan 157 MT, con precio de 437 millones de dólares [NOTA 2], convirtiéndola en la única actividad del sector primario superavitaria.

A lo largo de la región costera el país cuenta con 107 puertos y una longitud de atraque de 13,004 metros. Se resalta que la pesca reviste gran importancia, debido a que aporta alimentos, trabajo y divisas, y en algunas regiones del país es el motor de la economía y en otras sirve como amortiguador del desempleo rural, principalmente de la actividad agrícola.


Relevancia Social.

Durante la década de los cincuenta, correspondiente a la administración de Adolfo Ruiz Cortines, se intensificó la migración hacia la costa, consecuencia de su programa "Marcha al Mar", lo cual fue favorecido con el desarrollo de las industrias en la costa.

Cuenta también con la Maestría en Soluciones Sistémicas Sociales y ha cursado diversos diplomados en técnica legislativa, derecho constitucional, derecho ambiental, y derechos humanos. Actualmente cursa el doctorado en derecho. Ha participado en la elaboración de leyes como la de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados y la General de Pesca y Acuacultura Sustentables, además que ha colaborado en la modificación de otras como la Ley de Aguas Nacionales, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y el Código Penal Federal. Colaboró con la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) en la elaboración de la propuesta de reglamento de la Ley de Pesca vigente. También ha participado en la elaboración y revisión de diversas normas oficiales mexicanas y ha participado en la edición y publicación de 5 libros sobre el tema pesquero y acuícola, 2 de ellos como autora. Actualmente se desempeña como investigadora en el Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria (CEDRSSA) de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión.

En la actualidad, la población registrada en la zona costera, ascendió a 14,572,188 habitantes (14.9% del total nacional) lo que la convierte, en el área con mayor tasa de crecimiento poblacional nacional (2.8%), dinámica que sigue las tendencias mundiales que indican un desplazamiento de las poblaciones humanas hacia dichas áreas.

En términos generales, las zonas costeras mexicanas experimentan un crecimiento poblacional espacialmente irregular, que se da de manera focalizada en unas pocas localidades urbanas, lo que produce importantes presiones económicas, sociales, institucionales y ambientales sobres las zonas costeras y marinas (Política Nacional de Mares y Costas de México, 2010).


Relevancia ambiental.

Es ampliamente sabido que México se encuentra dentro de los diez países considerados como megadiversos, definición ganada a razón que la nación cuenta con el 10% de las especies vivas conocidas a nivel internacional. El Sistema Nacional de Información sobre Biodiversidad de México, reporta que tal característica es de importancia estratégica, ya que en el ámbito internacional, ocupa el segundo lugar en tipos de ecosistemas y el cuarto en riqueza de especies.


Administración de la Zona Costera.

Ahora bien, en el ámbito federal hay veinticinco leyes que tienen influencia en esta zona: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Código de Comercio, Código Penal Federal, Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, Ley General de Bienes Nacionales, Ley de Aguas Nacionales, Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, Ley General de Vida Silvestre, Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables, Ley Federal de Derechos, Ley General de Asentamientos Humanos, Ley de Desarrollo Rural Sustentable, Ley General de Turismo, Ley de Puertos, Ley Federal del Mar, Ley de Navegación y Comercio Marítimos, Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, Ley de Inversión Extranjera, Ley sobre Celebración de Tratados, Ley de Expropiación y Ley de Planeación, Ley Aduanera, y Ley de Petróleos Mexicanos. En cuanto a las dependencias federales con competencia directa o indirecta [son nueve] se encuentra la SEMARNAT, SAGARPA, SEDESOL, SEMAR, SECTUR, SCT, SEGOB, SENER, SRA, CNA, SSA, SER, CFE, SE. Tal interacción provoca duplicidad ó contraposición de competencias, y/o desarticulación, resultando en la notoria desatención que hasta ahora han tenido los mares y costas mexicanas, a pesar de ser un espacio estratégico, como ya se ha mencionado.

En el ánimo de contar con un organismo especializado para el estudios de la zona costera, el ejecutivo federal creo la Comisión Intersecretarial para el Manejo Sustentable de Mares y Costas que inició operaciones el primero de diciembre de 2008. Esta comisión está integrada con personal de SEGOB, SER, SEMAR, SEDESOL, SENER, SE, SAGARPA, SCT, SECTUR y SEMARNAT y además cuenta con un plan que abarca operaciones hasta el año 2012.

Dentro de sus lineamientos estratégicos se tiene la necesidad de crear políticas públicas que ordenen las actividades productivas, desde la perspectiva de la seguridad de los ecosistemas, protección civil de los habitantes y la conservación de los bienes económicos de las zonas costeras y marinas, con el fin de mantener y recuperar la riqueza de estas regiones y cuyo objetivo de trabajo es el de coordinar, acciones entre dependencias y entidades de la Administración Pública Federal relativas a la formulación e instrumentación de las políticas nacionales para la planeación, ordenación y desarrollo sustentable de los mares y las costas del territorio nacional.

Así mismo cuenta con tres instrumentos de Política Pública que son: Política Nacional de Mares y Costas de México, Estrategia de Manglares [ambas versiones aprobadas por CIMARES] y Estrategia de Biodiversidad (en revisión). Cabe destacar que estos documentos han sido elaborados por investigadores con gran calidad científica y pueden ser consultados en:

http://www.semarnat.gob.mx/temas/ordenamientoecologico/cimares/Paginas/cimares.aspx


Bases jurídicas para el manejo costero.

La referencia legal básica de la zona costera y marítima se encuentra en el artículo 27 constitucional; que establece su soberanía y jurisdicción con carácter de inembargable, inalienable e imprescriptible, lo que significa que no se puede ejecutar deuda sobre ella, la nación no pierde sus derechos, su posesión no caduca, no se vende, ni se traspasa su dominio y es para disfrute de los mexicanos; sin embargo, no existe definición jurídica derivada de la carta magna y esta ausencia repercute en las leyes que emanan de ella; quienes tampoco la describen y le dan la importancia que merece.

Ahora bien, el capítulo 17 de la Agenda 21 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo la define como "una faja terrestre de 60 kilómetros de ancho". Como es evidente a lector; la definición es escueta y no refleja la importancia que el área reviste, pero se cita, porque el orden jerárquico establecido en el artículo 133 de la carta magna, señala, la observancia de los convenios o tratados internacionales en prelación de lo establecido en leyes federales.

Ello lleva a la reflexión sobre la necesidad de diseñar legislación para las zonas costeras a fin de favorecer su desarrollo sustentable y limitar la destrucción de la que está siendo objeto.

Una definición acertada y congruente de la zona costera es la que ofrece Casco-Montoya [NOTA 3], quien la describe como el conjunto donde mar y tierra ejercen una intensa influencia mutua, formando por las aguas marinas hasta el límite de la plataforma continental y la franja de tierra adyacente hasta el límite municipal, incluida en este conjunto la totalidad de las islas, cayos y arrecifes, las zonas de transición e intermareales, las marismas, los humedales las playas, el suelo y subsuelo de los vasos marinos y el espacio aéreo correspondiente.


Problemática de la zona costera.

El Instituto Nacional de Ecología, menciona que principalmente, la sobre-regulación, así como la incongruencia entre los diversos instrumentos jurídicos, la contraposición de competencias y/o la desarticulación, así como la falta de control y vigilancia en costas y mares, han provocado el deterioro, la sobreexplotación de especies, contaminación, empobrecimiento, fuga de capital, crecimiento desmesurado de la población en la zona, aumento de actividades ilegales.

Justificación del desarrollo de bases que sustente la política y legislación costera En América -como en el resto del mundo- desde la década de los setenta principio de los ochenta ha habido un esfuerzo conjunto, para que todos los países cuenten con leyes que regulen la administración, protección y desarrollo de la zona costera, y es por ello que desde entonces, países como Cuba, Venezuela, Nicaragua y Panamá se han enfocado en el trabajo que les ha permitido contar con legislación en la materia.

Hasta el momento, México se encuentra en el rezago, porque no hay legislación en la materia, a pesar de los trabajos que han hecho investigadores, organizaciones no gubernamentales y algunas dependencias como la SEMARNAT, repercutiendo de forma alarmante en su desarrollo, administración y protección.

México es un país rodeado por cuatro mares que le provocan una riqueza biológica de primer orden, cuya protección no sólo va en el sentido de asegurar la permanencia de las especies, sino también, por los servicios que proporciona al humano, que en términos generales son: alimentos (incluido el agua), regulación del clima, absorción de gases causante del efecto de invernadero, por mencionar algunos.

Los recursos son finitos y no indestructibles e inagotables, como se pensaba hasta la década de los setenta, y en el hecho muchos de ellos se encuentran en estado de sobre explotación, como lo expone el Instituto Nacional de Ecología en su obra "Análisis y Recomendaciones del Marco Jurídico aplicable a océanos y costas" (2005) y en el cual se basó -infortunadamente- el modelo económico que hasta el día de hoy opera, consecuencia del carácter inercial de las políticas públicas que rigen la economía del país.

Lo anterior, da la base para que de manera urgente se creen políticas públicas adecuadas que frenen el creciente deterioro ambiental en océanos y costas, así como la modificación permanente de los límites de la zona federal marítimo terrestre, y los conflictos intersectoriales que repercuten en el descuido que padecen dichas zonas. Así mismo es conveniente el cumplimiento de compromisos y acuerdos que México ha contraído en el ámbito internacional en materia de protección de mares [NOTA 4].

Entre los instrumentos de política ambiental que debería contener la legislación se destaca: Planeación ambiental; Ordenamiento Ecológico; Creación de áreas Naturales Protegidas; Instrumentos económicos; Regulaciones ambientales sobre la infraestructura para uso humano; Evaluación del Impacto Ambiental; Normas Oficiales Mexicanas en temas ambientales; Auditoría ambiental, e Investigación y educación.

En cuanto a los principios de la legislación referente a Océanos y Costas, se recomienda contengan lo necesario para garantizar: Sustentabilidad; Enfoque de manejo basado en el Ecosistema; Enfoque precautorio; Multisectorial; Enfoque de integralidad; Gobernabilidad, y Manejo adaptativo.


Literatura citada.

  • Estrategia ambiental para la gestión integrada de la zona costera de México. 2000. Instituto Nacional de Ecología. SEMARNAP. Primera edición. 40 p.

  • Cortina-Segovia, S., y L. Quiñones-Valadez, 2005. "Análisis y Recomendaciones del Marco Jurídico aplicable a océanos y costas". Dirección General de Investigación en Política y Economía Ambiental. Instituto Nacional de Ecología. 98 p.

  • Botello, A.V., S. Villanueva-Fragoso, J. Gutiérrez, y J.L. Rojas-Galaviz (eds) 2010. "Vulnerabilidad de las zonas costeras mexicanas ante el Cambio Climático". Gobierno del estado de Tabasco. SEMARNAT-INE, UNAM-ICML, Universidad Autónoma de Campeche. 514 p.

  • Rivera-Arriaga, E., G.J. Villalobos, I. Asus-Adeath, y F. Rosado-May (eds.), 2004. El Manejo Costero en México. Universidad Autónoma de Campeche, SEMARNAT, CETYS-Universidad, Universidad de Quintana Roo. 654 p.

  • "Programa Rector Nacional Fase 1: Diagnóstico y Planificación Regional de la Pesca y Acuacultura en México", elaborado en el marco del convenio entre el gobierno de Baja California Sur y el Centro de Investigaciones Biológicas del Noroeste5, S.C., y la Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca.

  • Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (DOF 05-02-1917).

  • Código de Comercio (DOF 07-10-1889).

  • Código Penal Federal (DOF 14-08-1931).

  • Ley de Aguas Nacionales (DOF 01-12-1992).

  • Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados (DOF 18-03-2005).

  • Ley de Desarrollo Rural Sustentable (DOF 07-12-2001).

  • Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables (DOF 24-07-2007).

  • Ley de Expropiación (DOF 25-11-1936).

  • Ley de Inversión Extranjera (DOF 27-12-1993).

  • Ley de la Comisión Nacional de Hidrocarburos (DOF 28-11-2008).

  • Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (DOF 21-05-2003).

  • Ley de Navegación y Comercio Marítimos (DOF 01-06-2006).

  • Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (DOF 04-01-2000).

  • Ley de Petróleos Mexicanos (DOF 28-11-2008).

  • Ley de Planeación (DOF 05-01-1983).

  • Ley de Puertos (DOF 19-07-1993).

  • Ley Federal del Mar (DOF 08-01-1986).

  • Ley Federal del Trabajo (DOF 01-04-1970).

  • Ley General de Asentamientos Humanos (DOF 21-07-1993).

  • Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables (DOF 24-07-2007).

  • Ley General de Turismo (DOF 17-06-2009).

  • Ley General de Vida Silvestre (DOF 03-07-2000).

  • Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (DOF 28-01-1988).

  • Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (DOF 29-12-1976).


Notas de pie de página.

  1. Casco, M.R. 2004. "La Zona Costera en México: Definición".

  2. Anuario Estadístico de Pesca. 2008. Instituto Nacional de Pesca. Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca. SAGARPA.

  3. "La Zona Costera de México: Definición" artículo contenido en Rivera-Arriaga, E., G.J. Villalobos, I. Asus-Adeath, y F. Rosado-May (eds.), 2004. El Manejo Costero en México. Universidad Autónoma de Campeche, SEMARNAT, CETYS-Universidad, Universidad de Quintana Roo. 654 p.

  4. Los acuerdos de los que México forma parte son: Agenda XXI, Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, Convención sobre la Alta Mar, Convención sobre la Alta Mar, Decreto por el que se promulga el texto de la Convención sobre Pesca y Conservación de los Recursos Vivos de la Altamar, Convenio Internacional Sobre Responsabilidad Civil por Daños Debido a la Contaminación de las Aguas del Mar por hidrocarburos, Decreto por el que se Promulga el Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimientos de Desechos y otras Materias; Decreto de promulgación del Protocolo relativo a la intervención en Alta Mar en casos de Contaminación por Sustancias Distintas de los Hidrocarburos; Decreto promulgatorio del Protocolo de 1978 relativo al Convenio internacional para prevenir la contaminación por los buques, Convención sobre la Plataforma Continental, Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de residuos peligrosos y su eliminación; Convenio de Basilea sobre el Control de los movimientos transfronterizos de residuos peligrosos y su eliminación; Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas, Convención sobre la conservación de especies migratorias de animales silvestres; Decreto promulgatorio de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas y de Fauna y Flora Silvestres; Decreto de Promulgación de la Convención relativa sobre los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas y el protocolo que la modifica (RAMSAR); Decreto de promulgación del Convenio sobre la Diversidad Biológica por mencionar algunos (INE, 2006).

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